Centro de relevo
Considerando
Que la Constitución Política de Colombia establece las bases para la organización territorial, los planes de desarrollo y dicta los criterios del desarrollo territorial, al asignarle a las entidades públicas en el marco de los derechos colectivos y del medio ambiente, la función de regular los usos del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común.
Que los artículos 1 y 287 de la Constitución Política señalan que las entidades territoriales son autónomas para la gestión de sus intereses y, en consecuencia, como parte del núcleo esencial de la autonomía territorial, tienen la potestad de ejercer las competencias que les corresponden, expidiendo para el efecto regulaciones sobre los asuntos particulares de su competencia, dentro de los parámetros que señale la ley.
Que el artículo 209 superior consagra que la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.
Que según lo determinado por el artículo 311 ídem le corresponde a los municipios y distritos, ordenar el desarrollo de su territorio, así como prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes.
Que el artículo 322 de la Constitución Política señala que “Bogotá, Capital de la República y del departamento de Cundinamarca, se organiza como Distrito Capital. Su régimen político, fiscal y administrativo será el que determinen la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios (…)”
Que, con sustento en las normas superiores citadas, la Corte Constitucional en Sentencia C-145 de 2015 expresó que “(…) la reglamentación de los usos del suelo es la más clara expresión de la descentralización y autonomía de las entidades territoriales (…)”.
Que de acuerdo con lo dispuesto por los artículos 5 de la Ley 388 de 1997 y 2.2.2.1.1.1. del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, el ordenamiento del territorio distrital comprende un conjunto de acciones político – administrativas y de planificación física concertadas, emprendidas por los municipios o distritos, en ejercicio de la función pública, tendiente a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico, y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales.
Que el artículo 9 de la Ley 388 de 1997 define el Plan de Ordenamiento Territorial como (…) el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal. Se define como el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo (…)”
Que el artículo 11 ídem, establece que el Plan de Ordenamiento Territorial está integrado por un componente general, el cual estará constituido por los objetivos, estrategias y contenidos estructurales de largo plazo; un componente urbano, constituido por las políticas, acciones, programas y normas para encauzar y administrar el desarrollo físico urbano; y un componente rural, conformado por las políticas, acciones, programas y normas para orientar y garantizar la adecuada interacción entre los asentamientos rurales y la cabecera municipal, así como la conveniente utilización del suelo.
Que concordante con la definición dada por la Ley 388 de 1997 al plan de ordenamiento territorial, el artículo 2.2.2.1.2.1 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 dispone: “(…) Plan de ordenamiento territorial. Se define como el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas, destinadas a orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo. Es el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal.”.
Que el Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Capital fue adoptado por medio del Decreto Distrital 619 de 2000, revisado por los Decretos Distritales 1110 de 2000 y 469 de 2003, y compilado por el Decreto Distrital 190 de 2004.
Que las normas urbanísticas del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá D.C., compilado por el Decreto Distrital 190 de 2004, fueron modificadas excepcionalmente a través del Decreto Distrital 364 de 2013, el cual fue suspendido provisionalmente mediante Auto del Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Primera del 27 de marzo de 2014 y declarado nulo en primera instancia por medio de la Sentencia del 17 de mayo de 2019 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá-Sección Primera, dentro del expediente 2013-217(2013-624).
Que en consecuencia de la decisión antes mencionada, el Plan de Ordenamiento Territorial vigente en la ciudad de Bogotá corresponde con el contenido en el Decreto Distrital 190 de 2004.
Que el numeral 9 del artículo 3 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 6 de la Ley 1551 de 2012, dispone que “(…) los Planes de Ordenamiento Territorial serán presentados para revisión ante el Concejo Municipal o Distrital cada 12 años”.
Que respecto la vigencia y revisión de los Planes de Ordenamiento Territorial se encuentra reglamentada en el artículo 28 de la Ley 388 de 1997, modificado por el artículo 120 del Decreto Ley 2106 de 2019, y los artículos 2.2.2.1.2.2 y 2.2.2.1.2.3.3 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015.
Que sobre la vigencia del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, D.C., la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado mediante concepto 2162 del 2 de septiembre de 2013, se pronunció indicando que “(…) la vigencia del POT de Bogotá D.C. ha sido reducida por la ley 1551 de cuatro (4) a tres (3) periodos constitucionales de la administración distrital, y rige hasta el 31 de diciembre de 2015 (…).”
Que el anterior pronunciamiento del Consejo de Estado que estudió puntualmente la vigencia del Plan de Ordenamiento Territorial dejó claro que la vigencia del mismo se encuentra totalmente cumplida, por lo que la Administración se encuentra habilitada para proponer y adoptar nuevos contenidos para los componentes general, urbano y rural, así como para dictar una nueva reglamentación urbanística y de contenido programático.
Que las revisiones de los Planes de Ordenamiento Territorial constituyen el mecanismo para actualizar y adecuar el modelo de ordenamiento a las necesidades actuales de la ciudad, considerando sus condiciones poblacionales, ambientales, económicas y jurídicas, así como para efectuar la evaluación de los objetivos y metas del respectivo Plan.
Que el numeral 4 del artículo 28 de la Ley 388 de 1997, modificado por artículo 120 del Decreto Ley 2106 de 2019, determina que las revisiones deberán sustentarse en parámetros e indicadores de seguimiento relacionados con cambios significativos en las previsiones sobre población urbana; la dinámica de ajustes en usos o intensidad de los usos del suelo; la necesidad o conveniencia de ejecutar proyectos de impacto en materia de transporte masivo, infraestructuras, expansión de servicios públicos o proyectos de renovación urbana; la ejecución de macroproyectos de infraestructura regional o metropolitana que generen impactos sobre el ordenamiento del territorio municipal o distrital, así como en la evaluación de los objetivos y metas del respectivo plan.
Que, en concordancia con lo anterior, el artículo 152 Decreto Distrital 190 de 2004 estableció las condiciones para que proceda a revisión del Plan de Ordenamiento Territorial.
Que, el Consejo de Estado, mediante la sentencia de fecha veintiocho (28) de marzo de dos mil catorce (2014), número de radicado 2001-90479-01(AP), con el objeto de lograr la recuperación integral del río Bogotá, emitió una serie de órdenes a diferentes entidades públicas, relacionadas con la modificación y actualización del Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca Hidrográfica del Río Bogotá – POMCA (orden 4.8) y la modificación y actualización de los Planes de Ordenamiento Territorial – POT (orden 4.18) a los contenidos del POMCA.
Que, con fundamento en lo anterior, es posible determinar que se han materializado las condiciones que ameritan la revisión general del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá en la medida que actualmente la vigencia de los contenidos de este se encuentra cumplida y las condiciones naturales, demográficas y físicas del territorio han cambiado, situación que se encuentra justificada en los documentos técnicos que hacen parte de este acto administrativo. Además, que como se anotó en precedencia, en la revisión del Plan de Ordenamiento Territorial se debe dar cumplimiento a las órdenes emitidas por el Consejo de Estado, mediante sentencia de fecha veintiocho (28) de marzo de dos mil catorce (2014), número de radicado 2001-90479-01(AP), en lo que respecta al Río Bogotá.
Que el artículo 24 de la Ley 388 de 1997 atribuye al alcalde distrital o municipal, a través de las oficinas de planeación o de la dependencia que haga sus veces, la responsabilidad de coordinar la formulación oportuna del proyecto del Plan de Ordenamiento Territorial, y para ello es necesario que se surtan los trámites de concertación institucional y consulta ciudadana.
Que el Decreto Único Reglamentario Nacional 1077 de 2015, modificado parcialmente y adicionado por el Decreto Nacional 1232 del 14 de septiembre de 2020 en relación con la planeación del ordenamiento territorial, establece entre otras cosas, las reglas relativas al trámite que debe surtir la aprobación de este instrumento, señalando en su artículo 2.2.2.1.2.1.1. que la formulación de los planes de ordenamiento territorial se realizará atendiendo las siguientes etapas: “1. Diagnóstico; 2. Formulación; 3. Implementación y 4. Seguimiento y evaluación”, en cuyo desarrollo se deben “establecer los mecanismos para garantizar la participación democrática en los términos establecidos en la Ley 388 de 1997 o la norma que lo modifique, adicione o sustituya”, y que la “(…) revisión o modificación de los Planes de Ordenamiento Territorial - POT debe partir de los resultados de la etapa de Seguimiento y Evaluación (…)”.
Que coherente con ello, en cumplimiento del deber legal de revisar el Plan de Ordenamiento Territorial vigente, la Administración Distrital, en cabeza de la Secretaría Distrital de Planeación como responsable de la coordinación, elaboración, reglamentación, ejecución y evaluación del Plan de Ordenamiento Territorial, con fundamento en lo dispuesto en la Ley 388 de 1997, el Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, el Acuerdo Distrital 257 de 2006 y el Decreto Distrital 016 de 2013, inició el proceso de revisión general del Plan de Ordenamiento Territorial, durante el cual fueron desarrolladas las etapas de: i) seguimiento y evaluación, ii) diagnóstico y iii) formulación.
Que cada una de las etapas mencionadas comprendió la ejecución de distintas acciones que se enmarcan a su vez en procesos continuos de participación democrática. Durante las etapas de seguimiento, evaluación, diagnóstico y formulación se realizaron 9.687 acciones de participación que permitieron recibir 37.909 aportes. Estos procesos participativos tuvieron incidencia en las decisiones que finalmente se adoptaron sobre el territorio, concretando así en la práctica el mandato constitucional y legal de fortalecimiento de la democracia participativa en todos los procesos de toma de decisiones públicas y, sobre todo, en aquellos que tienen por propósito ordenar el territorio.
Que a continuación se detallan los principales aspectos de las etapas de planificación territorial surtidas durante el trámite de revisión general del POT:
1. Etapas de seguimiento y evaluación, y diagnóstico
Como consecuencia del desarrollo de la etapa de seguimiento y evaluación se consolidó, en el 2020, el Documento de Seguimiento y Evaluación que incorporó los resultados de la ejecución del Decreto Distrital 190 de 2004, las recomendaciones frente a las dificultades presentadas en su implementación y la integración, articulación, organización y armonización de información sólida y de calidad para la formulación del diagnóstico.
En segundo lugar, en la misma vigencia 2020, se adelantó la etapa preliminar y la etapa de diagnóstico, que tuvieron como fin conocer el estado actual del territorio, para confrontarlo con la imagen deseada, de tal manera que fuera posible formular adecuadamente la planeación del territorio del Distrito.
De forma paralela a la ejecución de las etapas de: i) seguimiento y evaluación y ii) diagnóstico se realizó un proceso participativo que se detalla en el Anexo “Estrategia de Participación Ciudadana” de la exposición de motivos de este Decreto y que incluyó la participación de diversos actores, dentro de los que se detallan los siguientes: gremios, universidades, asociaciones, personas con discapacidad, sectores sociales LGBTI, mujeres, grupos étnicos, jóvenes, víctimas del conflicto armado, niños, niñas y adolescentes, Juntas Administradoras Locales, Consejos de Planeación Local, Alcaldías Locales, reuniones por localidades, órganos de control y Juntas de Acción Comunal.
Los aportes recibidos permitieron ajustar los documentos de diagnóstico, conformando la base de las conclusiones preliminares con las cuales se identificaron los principales retos del ordenamiento territorial distrital.
2. Formulación de la revisión general del POT de Bogotá
El artículo 2.2.2.1.2.1.3 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 establece que la etapa de formulación comprende el proceso de toma de las decisiones para el ordenamiento del territorio que se traducen en los componentes y contenidos del Plan, así como la realización de la concertación, consulta, aprobación y adopción con las siguientes instancias: (i) Consejo de Gobierno, (ii) Corporación Autónoma Regional o la autoridad ambiental correspondiente, (iii) el Consejo Territorial de Planeación, y (iv) el Concejo Municipal, en los términos establecidos en la Ley 388 de 1997, modificada por las Leyes 507 de 1999 y 902 de 2004.
Durante la etapa de formulación se continuó con el proceso de participación democrática iniciado en la fase de seguimiento, evaluación y diagnóstico, el cual se desarrolló mediante una estrategia dirigida a: i) Generar y mantener canales de comunicación y participación disponibles para toda la ciudadanía; ii) Promover la participación efectiva de la ciudadanía, las organizaciones sociales, los gremios y demás grupos de interés; y iii) Velar por la real incidencia en la toma de decisiones de ordenamiento territorial de los aportes realizados durante los diferentes procesos participativos.
A continuación, se detallan las fases surtidas durante la etapa de formulación y el respectivo proceso de participación democrática:
2.1. Procesos de socialización y divulgación con entidades oficiales nacional y distritales
Durante la etapa de formulación se realizaron los procesos de socialización, co-construcción y divulgación con entidades oficiales del ámbito nacional y distrital, tales como las entidades del nivel central y descentralizado del Distrito Capital y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio en cumplimiento de lo previsto en los artículos 2.2.2.1.2.1.6 y 2.2.2.1.2.5.1 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015.
2.2. Consejo de Gobierno
El proyecto de revisión del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá se presentó ante el Consejo de Gobierno Distrital en sus diferentes etapas, los días 3 de mayo, 12 de julio y 9 de septiembre, siendo revisado por dicha instancia quien aprobó en su oportunidad la radicación ante el Concejo Distrital.
2.3. Corporación Autónoma Regional y Secretaría Distrital de Ambiente
El 9 de julio de 2021 se suscribió entre la CAR y Bogotá D.C. el acta de concertación de los asuntos ambientales del proyecto de Revisión General del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá. Posteriormente, la CAR expidió la Resolución CAR DGEN 20217000279 de 12 de julio de 2021 “Por la cual se acoge el acta de concertación de los asuntos ambientales y el acta conjunta concernientes al Proyecto de Revisión General y Ajuste del Plan de Ordenamiento Territorial – POT de Bogotá D.C.”
Igualmente, el 9 de julio de 2021 se suscribió entre la Secretaría Distrital de Ambiente y Bogotá, D.C., el acta de concertación de los asuntos ambientales del proyecto de Revisión General del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá. En consecuencia, la Secretaría Distrital de Ambiente expidió la Resolución 01929 de 2021 “Por la cual se declaran concertados los asuntos ambientales de la Revisión General del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá D.C.”.
2.4. Concertación con autoridades militares y de policía
El 6 de septiembre de 2021 se suscribió acta de concertación entre el Ministerio de Defensa Nacional y la Secretaría Distrital de Planeación, en virtud de lo señalado en el numeral 14 del artículo 8 de la Ley 388 de 1997, modificado por el artículo 27 de la Ley 2079 de 2021, respecto de la identificación y localización de los suelos para la infraestructura militar y policial estratégica básica para la atención de las necesidades de seguridad y de Defensa Nacional.
2.5. Proceso transversal de participación democrática con incidencia en las decisiones de ordenamiento territorial
De acuerdo con lo previsto en los artículos 4 y 24 de la Ley 388 de 1997 el proceso de participación para la revisión del Plan de Ordenamiento Territorial se realizó garantizando la disponibilidad de canales de participación ciudadana, la convocatoria a la ciudadanía y organizaciones sociales, la atención de audiencias públicas, así como cualquier otro mecanismo o forma de participación establecido en la Ley y la incidencia de los aportes recibidos en la propuesta de revisión general del POT.
La estrategia de participación en el proceso de revisión general del Plan de Ordenamiento Territorial, buscó de manera permanente que las y los participantes se sintieran escuchados, expusieran sus necesidades y presentaran soluciones, con una metodología fundamentada en la acción colectiva que se concretó a través de aportes, entendidos como una propuesta, pregunta, observación o recomendación sobre cómo mejorar la organización de un territorio, y particularmente aspectos ambientales, socioeconómicos, culturales, urbanísticos, entre otros, de un espacio próximo o de un referente espacial más amplio.
Producto de la participación ciudadana en la etapa de formulación fueron recibidos 24.325 aportes, de los cuales 17.838 se relacionaron con alguno de los seis (6) ejes temáticos del POT (Estructura Ecológica Principal, renovación urbana, sistema de cuidado, movilidad, región, población y otros –patrimonio, actividad económica, otros tratamientos y vivienda-). Del total de aportes por ejes temáticos 17.033 resultaron incidentes, es decir, sirvieron para incluir o eliminar temas o para modificarlos, ajustarlos o ratificarlos total o parcialmente.
2.6. Consejo Territorial de Planeación
El 25 de agosto de 2021 el Consejo Territorial de Planeación Distrital - CTPD, en cumplimiento de la normatividad aplicable, remitió a la Administración Distrital el concepto del proyecto de Revisión General al Plan de Ordenamiento Territorial D.C.
Con base en ello, el 21 de septiembre de 2021, la Secretaría Distrital de Planeación mediante comunicación 2-2021-83612 radicó al Consejo Territorial de Planeación Distrital - CTPD el documento denominado “Respuesta al concepto frente al proyecto de acuerdo de revisión general del plan de ordenamiento territorial de Bogotá D.C., proferido por el consejo territorial de planeación distrital (CTPD) el 25 de agosto de 2021”. Para la elaboración del documento, la Secretaría Distrital de Planeación tuvo en consideración, principalmente el concepto y en particular los 19 temas considerados estratégicos y los tres (3) Documentos Técnicos de Soporte (DTS) de manera general, así como información de contexto.
El documento antes citado detalla las modificaciones más importantes introducidas al proyecto de acuerdo como resultado del proceso de discusión y participación con el Consejo Territorial de Planeación Distrital – CTPD, y describe los ajustes derivados de las observaciones efectuadas en los 19 temas estratégicos que se evidencian en los ajustes incluidos en el proyecto de acuerdo que fue radicado en el Concejo Distrital el 10 de septiembre de 2021 y que orbitan sobre 7 ejes temáticos:
De esta forma el proceso de participación democrática incidente, que inició desde la etapa de seguimiento, evaluación y diagnóstico y continuó de forma ininterrumpida durante la etapa de formulación, se consolidó a instancias del CTPD y se concretó en las modificaciones y ajustes que, de manera consecuente con las solicitudes de la ciudadanía y demás actores sociales, fueron realizadas al proyecto de revisión general del POT que finalmente se radicó ante el Concejo Distrital.
3. Presentación de la revisión general del POT al Concejo Distrital y proceso de participación democrática a instancias de la Corporación de Representación Popular
El artículo 25 de la Ley 388 de 1997, en concordancia con el artículo 2.2.2.1.2.2.6 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, establece que el proyecto de revisión general del Plan de Ordenamiento Territorial, como documento consolidado después de surtir la etapa de la participación democrática y de la concertación interinstitucional, será presentado por el alcalde a consideración del concejo municipal o distrital, dentro de los treinta (30) días siguientes al recibo del concepto del Consejo Territorial de Planeación. En el evento de que el Concejo estuviere en receso, el alcalde deberá convocar a sesiones extraordinarias. Por último, señala que toda modificación propuesta por el concejo deberá contar con la aceptación de la administración.
Coherente con esta disposición, el 10 de septiembre de 2021 mediante radicado de la Alcaldía Mayor de Bogotá 2-2021-28838 y radicado Concejo 2021ER14493, la Alcaldesa Mayor de Bogotá presentó ante el Honorable Concejo de Bogotá del proyecto de revisión del Plan de Ordenamiento Territorial “Por medio del cual aprueba la revisión general del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá D.C.”. Al proyecto le correspondió el número 413 de 2021.
Adicionalmente, de acuerdo con los artículos 10 del Decreto Ley 1421 de 1993 – Estatuto Orgánico de Bogotá, y 42 del Acuerdo Distrital 741 de 2019, la Alcaldesa Mayor de Bogotá, D.C. expidió el Decreto Distrital 329 de 2021, mediante el cual convocó al Concejo Distrital a sesiones extraordinarias para el período comprendido entre el diez (10) de septiembre y el treinta y uno (31) de octubre de 2021, con el fin de propiciar el espacio legal para continuar el debate del Proyecto de Acuerdo 413 de 2021 "Por medio del cual se adopta la revisión general del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá D.C.”.
De igual manera, los concejales Nelson Cubides Salazar, German Augusto García Maya y Pedro Julián López Sierra, presentaron ponencias positivas el día 21 de octubre de 2021, convocándose a debate para el día 9 de noviembre de 2021.
No obstante, en las diferentes sesiones convocadas por el Concejo Distrital para el estudio y debate del Proyecto de Acuerdo 413 de 2021 "Por medio del cual se adopta la revisión general del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá D.C.", se presentaron diferentes impedimentos y recusaciones en contra de los concejales que hacen parte de la comisión los cuales fueron resueltos, por la Plenaria del Concejo, conforme lo dispuesto en el reglamento de la Corporación.
3.1. Cabildo Abierto
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 507 de 1999: “Los Concejos Municipales o Distritales, de conformidad con lo establecido en el artículo 81 de la Ley 134 de 1994, celebrarán obligatoriamente un Cabildo Abierto previo para el estudio y análisis de los Planes de Ordenamiento Territorial sin perjuicio de los demás instrumentos de participación contemplados en la ley”. Su citación se efectuará directamente por la corporación, como expresamente lo señala el parágrafo 2 del artículo 2.2.2.1.2.2.6 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, modificado por el Decreto Nacional 1232 de 2020.
Respecto a la obligatoriedad de la realización del cabildo abierto a instancia del Concejo municipal o distrital, previo al estudio y análisis de los planes de ordenamiento territorial, la jurisprudencia ha expresado lo siguiente:
“el artículo 2º de la Ley 507 de 1999, por la cual se modifica la Ley 388 1997, prescribe que, de conformidad con lo establecido en el artículo 81 de la Ley 134 de 1994, los concejos municipales o distritales celebrarán obligatoriamente un cabildo abierto previo para el estudio y análisis de los planes de ordenamiento territorial, sin perjuicio de los demás instrumentos de participación contemplados en la ley.
Cabe anotar que el artículo 81 de la Ley 134 de 1994, por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación ciudadana, señala que “en cada período de sesiones ordinarias de los concejos municipales o distritales, o de las juntas administradoras locales, deben celebrarse por lo menos dos sesiones en las que se considerarán los asuntos que los residentes en el municipio, distrito, localidad, comuna o corregimiento, soliciten sean estudiados y sean de competencia de la corporación respectiva”.
Del análisis de las referidas y transcritas disposiciones legales se deduce que dentro del procedimiento de revisión de los planes de ordenamiento territorial es necesario garantizar tanto la concertación interinstitucional y la consulta, que deben desarrollarse antes de la presentación del proyecto ante el concejo distrital o municipal, como el cabildo abierto, que se debe convocar y realizar dentro del trámite de aprobación en la corporación, de tal forma que se trata de requisitos a implementarse en fases distintas y que no se excluyen ni se suplen entre sí.
Es pertinente precisar que, si bien es cierto el artículo 82 de la Ley 134 de 1994 dispone que un número no inferior al cinco por mil del censo electoral del municipio, distrito, localidad, comuna o corregimiento, según el caso, podrá presentar ante la secretaría de la respectiva corporación la solicitud razonada para que sea discutido un asunto en cabildo abierto, también lo es que el artículo 2º de la Ley 507 de 1999 trae una exigencia de carácter especial y específica para el estudio y análisis de los planes de ordenamiento territorial.
En este sentido, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 388 de 1997, la misma debe ser aplicada para la revisión o modificación de los planes de ordenamiento territorial, tal y como lo precisó esta Sección en sentencia del 24 de mayo de 2012.
En síntesis, la Sala advierte que para la adopción y revisión de los planes de ordenamiento territorial resulta imperativa la convocatoria y realización de un cabildo abierto durante el trámite de aprobación que se surte en el concejo distrital o municipal, sin perjuicio de los demás instrumentos de participación ciudadana, de tal forma que la omisión de ese deber conlleva a la nulidad del respectivo acuerdo”. (Subrayado extratexto). (Consejo de Estado Sección Primera. Proceso 2010-00336-02. Sentencia del 19 de septiembre de 2019).
“(…) la participación ciudadana es un pilar fundamental para la adopción de los planes de ordenamiento territorial; por lo tanto, el legislador, en el artículo 2 de la Ley 507 de 1999, prescribió que, de conformidad con lo establecido en el artículo 81 de la Ley 134 de 1994, los Concejos Municipales o Distritales celebrarán obligatoriamente un Cabildo Abierto previo al estudio y análisis del POT.
(…) es claro que el trámite de revisión de los planes de ordenamiento territorial, impone garantizar, tanto la concertación interinstitucional, como la consulta ciudadana mediante un Cabildo Abierto, que se debe realizar con antelación a la presentación del proyecto de acuerdo ante el concejo municipal; en consecuencia, se evidencia que se trata de diferentes requisitos que se deben realizar en fases distintas y que no se excluyen ni se suplen entre sí.
(…) se puede advertir, por una parte, que los artículos 81 y 82 de la Ley 134 de 1994, regulan la oportunidad y la facultad que tiene la ciudadanía para solicitar ante la administración, la celebración de un Cabildo Abierto en términos generales, es decir, para cualquier asunto que se considere de interés o de importancia por parte de la comunidad y, por la otra, encontramos que el artículo 2 de la Ley 507 de 1999, establece de manera obligatoria para la administración, la celebración de un Cabildo Abierto previo a la aprobación de los Planes de Ordenamiento Territorial”. (Subrayado extratexto). (Consejo de Estado Sección Primera. Proceso 2011-00765-02).
Previo al estudio del Proyecto de Acuerdo 413 de 2021 “Por el cual se adopta la revisión general del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá D.C.", mediante Resolución 0374 de 2021, la Mesa Directiva del Honorable Concejo de Bogotá convocó y expidió la reglamentación para el desarrollo del cabildo abierto a celebrar en cumplimiento del artículo 2 de la Ley 507 de 1999, con el fin de obtener previo al estudio y análisis del proyecto de revisión general del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá D.C. la participación directa de la ciudadanía, promover el diálogo social y conocer los asuntos que son de interés para la comunidad con anterioridad al proceso deliberativo; garantizando la participación ciudadana durante la fase de aprobación y adopción del instrumento que se surte ante dicha instancia Distrital, determinando respecto al lugar y fecha del cabildo abierto, que la primera sesión del Cabildo se realizaría en el Palacio de los Deportes, ubicado en la Avenida Calle 63 No. 59 A - 06, el martes 12 de octubre de 2021 a partir de las 9:00 AM, y que la segunda sesión del cabildo se llevaría a cabo en el mismo lugar, el martes 19 de octubre de 2021 a partir las 9:00 AM. Las convocatorias fueron publicadas en diario El Espectador el 22 de septiembre y el 6 de octubre de 2021.
Acorde con lo anterior, en los días fijados se llevó a cabo la celebración del cabildo abierto. Para participar en la primera sesión, se inscribieron y habilitaron para intervenir 733 ciudadanos y ciudadanas. Sin embargo, después de más de 12 horas y habiendo agotado la participación de todos los presentes en el Palacio de los Deportes, se concretó la intervención de 170 personas, entre las cuales vecinas y vecinos de Bogotá, ambientalistas, indígenas, población LGTBI, población afro, recicladoras y recicladores, entre otras, recogiéndose un total de 206 de aportes relacionados con la Estructura Ecológica Principal, el cambio climático y la gestión del riesgo; los tratamientos urbanísticos y los planes parciales; los usos del suelo y las actividades económicas; los servicios públicos y la gestión de los residuos sólidos; las unidades de planeamiento local; las actuaciones estratégicas; el Sistema Distrital de Cuidado; el enfoque de género y poblacional; la movilidad; el patrimonio; el espacio público; la política de protección de moradores y unidades productivas; el hábitat sostenible y la vivienda; la integración regional; la inversión, ejecución del plan y sus instrumentos de financiación; así como la participación ciudadana.
En la segunda sesión, la Administración Distrital dio respuestas a todas y cada una de las intervenciones de los ciudadanos. El cabildo abierto se transmitió a través de la página web del Concejo Distrital, de Canal Capital y de las páginas oficiales del Concejo Distrital en Facebook y en YouTube.
Los aportes e intervenciones abordaron varios ejes temáticos que se describen de forma general en la exposición de motivos de este Decreto, pero que quedaron recogidos en detalle en las grabaciones y documentos públicos producidos en el marco del cabildo.
Que el cabildo abierto es un mecanismo de participación ciudadana que contribuye al cumplimiento del principio de participación democrática, el cual en palabras de la Corte Constitucional:
“expresa no sólo un sistema de toma de decisiones, sino un modelo de comportamiento social y político, fundamentado en los principios del pluralismo, la tolerancia, la protección de los derechos y libertades así como en una gran responsabilidad de los ciudadanos en la definición del destino colectivo. El concepto de democracia participativa lleva ínsita la aplicación de los principios democráticos que informan la práctica política a esferas diferentes de la electoral. Comporta una revaloración y un dimensionamiento vigoroso del concepto de ciudadano y un replanteamiento de su papel en la vida nacional. No comprende simplemente la consagración de mecanismos para que los ciudadanos tomen decisiones en referendos o en consultas populares, o para que revoquen el mandato de quienes han sido elegidos, sino que implica adicionalmente que el ciudadano puede participar permanentemente en los procesos decisorios no electorales que incidirán significativamente en el rumbo de su vida. Se busca así fortalecer los canales de representación, democratizarlos y promover un pluralismo más equilibrado y menos desigual. La participación concebida dentro del sistema democrático a que se ha hecho referencia, inspira el nuevo marco sobre el cual se estructura el sistema constitucional del Estado colombiano. Esta implica la ampliación cuantitativa de oportunidades reales de participación ciudadana, así como su recomposición cualitativa en forma que, además del aspecto político electoral, su espectro se proyecte a los planos de lo individual, familiar, económico y social.” (Subrayado por fuera del texto original) (Corte Constitucional, Sentencia C-180 de 1994)
Que considerando la importancia de este mecanismo de participación ciudadana, la Corte Constitucional en sentencia C-150 de 2015 señaló, respecto de su naturaleza, que:
“El cabildo es un mecanismo de democracia participativa que activa la relación de control del poder político en tanto hace posible el diálogo directo de la administración con la ciudadanía. En todo caso también puede manifestarse como una forma de ejercicio de dicho poder político cuando en las normas que lo regulan se contempla que los resultados de la discusión sean obligatorios. La posibilidad de asignarle tales efectos fue expresamente reconocido por este Tribunal en la sentencia C-180 de 1994 que sostuvo:
¨En este punto la Corte pone de presente que la connotación eminentemente deliberante del cabildo que figura en la definición, en modo alguno significa que el legislador haya circunscrito sus efectos. Por el contrario, puede en todo tiempo conferirle capacidad decisoria. (…)” (Subrayado por fuera del texto original)
Que concordante con lo expuesto, sobre el alcance de las respuestas dadas por los funcionarios en el marco del cabildo abierto, el párrafo tercero del artículo 28 de la Ley 1757 de 2015 dispuso: “Si las respuestas dadas por los funcionarios incluyen compromisos decisorios, estos serán obligatorios y las autoridades deberán proceder a su ejecución, previo cumplimiento de las normas constitucionales y legales.”
Que conforme con las intervenciones efectuadas los días 12 de octubre de 2021 por parte de los ciudadanos y las ciudadanas, y las respuestas emitidas por la administración distrital el 19 de octubre de 2021, en el marco del cabildo abierto, se identificaron los siguientes compromisos decisorios frente al proyecto de revisión del Plan de Ordenamiento Territorial:
Que adicionalmente se revisará la procedencia de realizar las precisiones cartográficas solicitadas por los ciudadanos que participaron en el Cabildo Abierto, en relación con determinados sectores de la ciudad.
Que acorde al mandato dispuesto en el párrafo tercero del artículo 28 de la Ley 1757 de 2015, se velará por el cumplimiento de los compromisos adquiridos por la administración en el marco de las respuestas a las intervenciones ciudadanas efectuadas en el cabildo del 12 de octubre de 2021, en el marco de los instrumentos y mecanismos que interpreten, desarrollen, precisen o complementen el Plan de Ordenamiento Territorial, previo cumplimiento de las normas constitucionales y legales aplicables.
Que de conformidad con lo establecido en el artículo 12 de la Ley 810 de 2003 “Si el concejo no aprueba en noventa (90) días calendario la iniciativa, lo podrá hacer por decreto el alcalde”; en igual sentido el artículo 2.2.2.1.2.3.5 del Decreto 1077 de 2015, establece que “(…) de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 810 de 2003 transcurridos noventa (90) días calendario desde la presentación del proyecto de revisión o modificación del Plan de Ordenamiento Territorial - POT o de alguno de sus contenidos al concejo municipal o distrital sin que este apruebe, el alcalde podrá adoptarlo por decreto”.
Que en tal sentido, como quiera que el proyecto de revisión del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá fue radicado ante el Concejo Distrital el 10 de septiembre de 2021 mediante radicado de la Alcaldía Mayor de Bogotá 2-2021-28838 y radicado Concejo 2021ER14493, a la fecha han transcurrido más de los noventa (90) días calendario a los que se refiere el artículo 12 de la Ley 810 de 2003, razón por la cual es procedente su adopción mediante Decreto. Para el efecto, el proyecto fue presentado ante el Consejo de Gobierno, quien avaló que el mismo fuera expedido por decreto.
Que la Corte Constitucional en Sentencia C-051 de 2001, en relación con la posibilidad de adopción del Plan de Ordenamiento Territorial por decreto, al revisar el artículo 26 de la Ley 388 de 1997 que contenía el plazo para este procedimiento, manifestó que el trámite de aprobación de las normas de ordenamiento territorial es del municipio y en lo no regulado directamente en la Constitución le corresponde a la ley, la cual puede prever que unos órganos cumplan extraordinariamente la función de otros, si en los plazos establecidos en la misma no se ha desarrollado la actividad, al respecto, el máximo Tribunal Constitucional señaló:
"La Corte encuentra que la aprobación del plan mediante decreto del alcalde cuando el respectivo concejo no ha hecho lo propio dentro del lapso que fija la ley, no quebranta el Estatuto Fundamental y, más bien, en los términos del artículo 2 de la Constitución, asegura el cumplimiento de los deberes sociales del Estado, promueve la prosperidad general y garantiza la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución. Además, responde a los principios que identifican la función administrativa, según lo dispuesto en el artículo 209 de la Carta, entre los cuales se encuentran precisamente los de eficacia, economía y celeridad, máxime cuando no se está pretermitiendo trámite alguno, pues, en la hipótesis de la norma, el concejo tuvo el tiempo necesario para pronunciarse y expedir el POT y, si no lo hizo, con su omisión mal pueden perjudicarse el municipio y la comunidad".
Que en cuanto a la interpretación del artículo 12 de la Ley 810 de 2003, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado mediante concepto del 02 de septiembre de 2013. Radicado No. 11001-03-06-000-2013-00397-00 (2162) expresó que:
“(…) por vía general el proyecto de acuerdo que no recibiere aprobación en primer debate al término de las sesiones ordinarias o extraordinarias será archivado. Sin embargo, esta disposición debe entenderse exceptuada por el artículo 12 de la ley 810 de 2003, norma posterior y especial para el trámite de los proyectos de acuerdo de revisión del plan de ordenamiento territorial. Por consiguiente, si la circunstancia de ´no recibir aprobación´ el proyecto de acuerdo sobre revisión del plan de ordenamiento territorial consiste en que la comisión respectiva no tomó ninguna decisión sobre el proyecto, es decir, no lo aprobó ni lo negó, este puede ser discutido en las siguientes sesiones ordinarias o en las extraordinarias, si el Concejo Distrital fuere convocado al efecto por el Alcalde Mayor, hasta completar el término máximo de 90 días calendario establecido en la segunda norma citada. Vencido el término máximo de 90 días calendario sin que el Concejo Distrital se hubiere pronunciado sobre el proyecto, esto es, sin que hubiera decidido aprobarlo o negarlo, el Alcalde adquiere la facultad de adoptarlo por decreto”. (Negrilla y subrayado fuera del texto).
Que en igual sentido la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en concepto del 2014 del 20 de febrero de 2014, radicado 11001-03-06-000-2013-00420-00 (2172), al resolver el problema jurídico relativo a: “¿cómo funciona la excepción legal que permite al alcalde, en sustitución del Concejo, expedir mediante decreto el proyecto de acuerdo que inicialmente conoció la corporación local?, expresó lo siguiente:
“(...)b. En segundo lugar puede ocurrir que el concejo deje transcurrir un periodo de 90 días (calendario conforme a la ley 810 de 2003) sin que se pronuncie sobre el proyecto en ningún sentido, es decir, sin que lo niegue ni lo apruebe. Es decir, “no aprueba” ni “adopta” el proyecto de acuerdo. Evidentemente no lo aprobó, pero tampoco lo ha negado, pues no adelantó el procedimiento conducente a ese resultado de acuerdo con el reglamento, procedimiento que requiere naturalmente de un proceso de votación a ese propósito según arriba se explicó. Esta es la situación a la que parece referirse tanto la ley 810 de 2003 (“el concejo no aprueba en noventa (90) días calendario”) como el decreto 4002 de 2004 (Transcurridos noventa (90) días desde la presentación del proyecto de revisión al Concejo... sin que este la adopte) (...)”.
Por consiguiente, si el concejo se abstiene de votar el proyecto para decidir si se aprueba o se rechaza, por ministerio de la ley la inactividad del concejo tiene el efecto de transferir su competencia al alcalde quien, sin hacerle modificaciones, podrá convertir el proyecto de acuerdo en un decreto. La ley ha otorgado al alcalde esta facultad excepcional como una competencia subsidiaria de la Administración frente al silencio del Concejo, en consideración a la importancia económica y social del POT, y a que las revisiones del POT tienen por objeto adaptar los planes de la administración a las circunstancias dinámicas y cambiantes de la ciudad.”
c. En tercer lugar puede ocurrir que el concejo, al considerar el proyecto, adopte una decisión distinta de la de aprobarlo o negarlo y se cumpla el mencionado término de los 90 días. Esto podría ocurrir si el Concejo, por ejemplo, aprueba una propuesta para pedir al Alcalde Mayor que convoque a sesiones extraordinarias para poder debatir más ampliamente el proyecto. En esta hipótesis sería cierto que el concejo, sin haber negado el proyecto, no lo adoptó ni lo aprobó, es decir, se cumplirían los supuestos de la ley 810 de 2003 y del decreto 4002 de 2004. Y, en consecuencia, el alcalde quedaría habilitado para expedir el decreto que incorpore el texto del proyecto de acuerdo”. (Subrayado fuera del texto).
Que resulta aplicable por analogía, el artículo 45 de la Ley 4 de 1913, según el cual, es viable corregir los errores simplemente formales de la revisión del Plan de Ordenamiento Territorial, ya sean yerros de transcripción, de omisión de palabras, caligráficos y/o tipográficos que no cambien el sentido de las decisiones contenidas en la propuesta.
Que, en este sentido como se evidencia en la exposición de motivos del presente Decreto, producto de la revisión del texto del proyecto del Plan de Ordenamiento Territorial se identificaron algunos errores de carácter formal correspondientes a yerros de transcripción, de omisión de palabras, caligráficos y/o tipográficos, en la numeración de sus artículos, de remisiones a artículos, secciones o planos de la propuesta, así como en su Documento Técnico de Soporte y de otros anexos, por lo cual es necesario expedir la revisión del Plan de Ordenamiento Territorial con estas correcciones, subsanando las imprecisiones señaladas de acuerdo con la clara intención del proyecto, sin cambiar el sentido material de las decisiones contenidas en la propuesta.
Que los yerros a los que se hacen referencia se identifican en la fe de erratas de la exposición de motivos y en los diferentes documentos anexos este Decreto.
Que en este sentido, habiendo dado cumplimiento a las disposiciones sustanciales y procedimentales de las leyes 388 de 1997, 810 de 2003, 902 de 2004 y demás normas reglamentarias, se procede a adoptar la presente revisión del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, D. C.
